Memahami Konsep SAAR dan GAAR

Kenyataan bahwa tidak ada satu pun sistem perpajakan yang sempura menjadi faktor pendorong semakin maraknya praktik penghindaran pajak. Selain itu, terdapat beberapa faktor lain seperti kesempatan (opportunities), lemahnya penegakan hukum (law enforcement), manfaat dan biaya (cost & benefit), kemungkinan kecil perbuatan terungkap (level of detections), pengenaan sanksi pajak yang tidak berat (level of penalty), dan bila terungkap sengketanya dapat diselesaikan (negotiated settlements).

Untuk itu, berbagai negara menerapkan ketentuan pencegahan penghindaran pajak baik yang bersifat khusus maupun yang umum. Dalam istilah perpajakan internasional, ketentuan tersebut disebut dengan specific anti avoidance rule (SAAR) dan general anti avoidance rule (GAAR).

Apa yang dimaksud dengan SAAR dan GAAR?

Dalam menghadapi skema-skema penghindaran pajak, umumnya suatu negara menerbitkan ketentuan pencegahan penghindaran pajak yang diatur dalam peraturan perundang-undangan perpajakan berupa SAAR dan/atau GAAR.

Secara definisi, SAAR merupakan ketentuan anti penghindaran pajak yang bersifat khusus seperti i) controlled foreign company (CFC) rule , ii) arm’s length rule, iii) advance pricing agreement, iv) debt-to-equity ratio, yang diatur dalam undang-undang domestik.

Kesulitan menangkal skema penghindaran pajak seringkali menimbulkan rasa frustasi bagi otoritas pajak di suatu negara. Pasalnya, penggunaan SAAR hanya efektif dalam mencegah skema penghindaran pajak tertentu saja.

Padahal, skema penghindaran pajak atau praktik base erosion and profit shifting (BEPS) semakin kompleks dan kadang tidak mampu diikuti oleh kecepatan pemerintah dalam merubah ketentuan. Pada saat itulah, penggunaan GAAR menjadi krusial.

GAAR merupakan ketentuan anti penghindaran pajak yang bersifat umum yang tidak dibatasi kepada subjek atau objek tertentu. GAAR akan menyasar pada suatu skema yang melibatkan suatu transaksi yang secara umum tidak akan dilakukan, selain hanya untuk alasan manfaat pajak bagi wajib pajak.

Dalam hal ini, GAAR berdiri di atas asumsi bahwa penghindaran pajak dilakukan pada transaksi atau suatu skema yang tidak memiliki substansi bisnis. Oleh sebab itu, GAAR memberikan kewenangan pada otoritas pajak untuk membatalkan atau mengoreksi suatu transaksi untuk tujuan pajak jika transaksi tersebut tidak memiliki substansi ekonomi atau semata-mata dilakukan hanya untuk mendapatkan keuntungan pajak (Rachel Anne Tooma, 2008).

Dengan kata lain, penggunaan GAAR bertujuan untuk mengantisipasi praktik penghindaran pajak yang belum diatur dalam ketentuan yang bersifat khusus. Hal tersebut dilakukan dengan alasan bahwa skema praktik penghindaran pajak dari tahun ke tahun semakin canggih dan sulit dideteksi serta ditangkal dengan hanya mengandalkan SAAR (Victor Thuronyi, 2003).

Pada umumnya, GAAR mengandung elemen penting seperti business purpose test, seperti yang telah diimplementasikan di Spanyol atau seperti tidak diperbolehkannya elemen artifisial (inadequate transaction) di Jerman (Carlos Palau Taboda, 2016).

GAAR dinilai sebagai senjata yang lebih efektif dalam menanggulangi penghindaran pajak jika dibandingkan dengan kebijakan lain seperti menurunkan tarif pajak untuk mengurangi insentif pengalihan laba, ataupun meningkatkan sanksi dan denda (Rachel Anne Tooma, 2008).

Kendati demikian, GAAR sering dikritik sebagai penyebab ketidakpastian karena adanya diskresi yang terlalu besar bagi otoritas pajak dalam menginterpretasikan motif bisnis. Hal ini seperti dijelaskan oleh Freedman (2004) bahwa kepastian bukanlah indikator kesuksesan GAAR. Oleh sebab itu, desain ketentuan mengenai GAAR harus disusun dengan jelas agar tetap menjamin adilnya sistem pajak serta penghormatan atas supremasi hukum (Yating Yang, 2016.)

Sebaliknya, SAAR relatif lebih kecil kemungkinannya dalam menimbulkan ketidakpastian pajak, mengingat ruang lingkup pemberlakuannya dibatasi. Namun, SAAR dalam kondisi tertentu juga dapat menyebabkan perencanaan pajak yang lebih agresif, di mana wajib pajak membuat struktur tertentu agar dapat menghindari penerapan SAAR tersebut (OECD, 2017).